Новое российское правительство как на подбор состоит из министров-технократов — умелых исполнителей, не обладающих большим политическим весом. Однако называть этот кабинет слабым и переходным тоже неправильно, считает политолог Татьяна Становая. Чем команда Михаила Мишустина отличается от технических правительств Фрадкова и Зубкова? И есть ли в Кремле четкий план по передаче власти в 2024 году? Эти вопросы «Новая» обсудила в интервью со Становой.
Татьяна Становая — политолог, приглашенный эксперт программы «Российская внутренняя политика и политические институты» Московского Центра Карнеги. 15 лет руководила аналитическим департаментом Центра политических технологий, а сегодня возглавляет аналитическую фирму R.Politik. Reality of Russian Politics.
— Говорят, что правительство Дмитрия Медведева ушло в отставку из-за провала в реализации майского указа президента. Параллельно в стране в стремительном темпе началась подготовка к транзиту власти. Как эти два события связаны между собой?
— Думаю, что значимость провала нацпроектов резко выросла именно на фоне транзита. Возможно, Путин тянул бы еще какое-то время с этим правительством, если бы не потребность в переменах и конституционных правках. Путину было важно начать транзит в условиях наименьшего сопротивления среды. Для этого нужно было, во-первых, снизить социальное напряжение — мы видим, сколько усилий было приложено, чтобы задобрить избирателя. И во-вторых, обзавестись комфортным, дееспособным правительством.
Последнее правительство Медведева было, можно сказать, временным. Оно превратилось в балласт, который тормозил развитие, создавал риски, вызывал раздражение населения.
Насколько я знаю, Медведев должен был уйти еще в мае 2018 года, но тогда Путин не стал принимать это решение в силу того, что хотел не спеша определиться с решением проблемы-2024. А сейчас, на мой взгляд, транзит стал катализатором отставки.
— Есть версия, что Медведев сам «взбунтовался» против сценария конституционной реформы, предложенной президентом.
— Да, сейчас много спорят о том, Медведев ушел сам или его «ушли». Думаю, что Путин недостаточно считался с Медведевым при принятии последних решений. Медведев ушел отчасти в связи с тем, что ему не нашлось более достойного места в новой конфигурации власти. Тот факт, что это случилось через несколько часов после президентского послания, говорит о том, что явно была какая-то эмоциональная составляющая со стороны Медведева. Вряд ли такой поспешный «развод» был задуман изначально, хотя смена правительства в целом логична.
Михаил Мишустин и Дмитрий Медведев — еще премьер. Фото: Reuters
— О правительстве мая 2018 года говорили, что это что угодно, но не кабинет развития. Сейчас предпосылок для рывка больше, чем тогда?
— Сложно сказать, но этому правительству в любом случае будет легче, поскольку оно политически более моногамное. У Мишустина с точки зрения кадровой политики больше шансов мобилизовать кабинет на слаженную линию, чем было у Медведева. Медведев — это все-таки фигура политическая, на мой взгляд, ему было гораздо сложнее реализовывать реформы, которые по сути были не его авторства. И он несколько лет проработал главой правительства в ситуации, когда ему приходилось проходить через массу унижений. Мы помним первые годы его премьерства, когда одно за другим пересматривались его президентские решения.
Мишустин — это универсальный солдат, который пришел служить. Медведев не служил, он работал как бывший преемник, бывший президент и участник тандема. Это фигура, с которой Путину приходилось считаться.
Мишустин — это такой yes-man, в этом плане ему будет легче.
С другой стороны, есть системная проблема: Путин продолжает по большей части заниматься внешней политикой, внутренняя его интересует мало.
Насколько нынешнее правительство способно проявить инициативу и действительно двигаться вперед — это большой вопрос, особенно с учетом того, что в нынешнем режиме кабинет министров политически слаб на фоне засилья мощных групп влияния за пределами официальной системы. С политической точки зрения многие новые министры уступают своим предшественникам — просто в силу того, что они неопытны в публичной политике. Им придется, конечно, взять какое-то время на то, чтобы освоиться в новой роли.
В любом случае, появились позитивные ожидания, правительство получило серьезный аванс доверия со стороны профессионального сообщества, которое связывает с ним большие надежды на возобновление экономического роста.
— Медведева нередко обвиняли в политической бесхребетности — он якобы не бился за проекты своих министров, которым приходилось все решать напрямую с Путиным. С чем это могло быть связано?
— На мой взгляд, Медведев по своему реальному статусу просто не соответствовал должности премьер-министра. Это очень серьезная проблема:
с одной стороны, он бывший президент, то есть человек со своей повесткой, с международными контактами, с опытом конфликта с Путиным (кстати, немногие имеют в своей биографии такую «роскошь»).
С другой стороны, он практически отвергается элитой, которая испытывает к нему минимум уважения. Он выглядел в некоторой степени фриком — со своими гаджетами, странными заявлениями и оторванностью от реальности. По моим ощущениям, он просто не делал усилий и не был мотивирован в достаточной степени. Для него, наверное, будет даже комфортнее после ухода из правительства. Другое дело, что он вряд ли думал, что это произойдет именно в таком виде, и это для него неприятно.
«На мой взгляд, Медведев по своему реальному статусу просто не соответствовал должности премьер-министра…» Фото: EPA
— В новом правительстве первым вице-премьером стал Андрей Белоусов. Он тоже не очень похож на типичного технократа, привыкшего молча выполнять приказы сверху. Можно ли считать Белоусова политической фигурой?
— Белоусова я отношу к числу так называемых политических технократов. Это люди, которые, с одной стороны, не были «генетически» близки к Путину, то есть не служили с ним в ГДР, не работали в мэрии, не создавали кооператив «Озеро» и так далее. Но, с другой стороны, оказались востребованы Путиным в течение многих лет и приобрели определенные заслуги в его глазах. Таких фигур становится все больше в окружении Путина: Шойгу, Лавров, Вайно, Собянин, Белоусов и даже Сурков. Это изначально не путинские люди, но они стали политическими фигурами в силу того, что отвечают за важные участки работы в течение многих лет.
Так что да, на фоне всех остальных Белоусов — это самый политически заметный игрок в правительстве. Тот же Мишустин, при всем его таланте и эффективности, не привык к публичности, ему тоже предстоит это наверстывать. Голикова еще опытная, как и Силуанов. Ну а все остальные — да, это молодые технократы. На мой взгляд, это новый стиль кадровой политики, который наблюдается примерно с 2015 года. Путин нуждается в таких малоопытных в публичной политике профессионалах. И одновременно идет вымывание, вряд ли осознанное, друзей Путина из системы официальной власти. Три члена правительства, которые были в прошлом кабинете и известны как давние соратники Путина, — Медведев, Козак и Мутко — сейчас ушли.
— Белоусов принадлежит к другой экономической школе, нежели все остальные члены финансового блока. Он наверняка захочет проводить экспансионистскую бюджетную политику, проще говоря, тратить больше денег. Сработается ли он с главным хранителем казны Антоном Силуановым?
— Действительно, пока не очень понятно, как Белоусов будет работать с Силуановым и Решетниковым, которые тоже достаточно значимые фигуры, каждый по-своему. Когда было знаменитое письмо Белоусова, именно Силуанов сумел обернуть все в такую форму, чтобы никто не оказался проигравшим. Но при этом никто из нынешних членов правительства — может быть, за исключением Мишустина — не будет иметь пространство на реализацию собственной повестки. Белоусов служит единым заданным целям, и я не думаю, что он сможет выходить за их пределы. И потом, он будет отвечать по большей части за экономику, а финансовые власти — это еще и ЦБ, который остается очень сильным институтом. Так что пока что смягчить денежную политику не получится.
— В новом правительстве образовалась целая команда высококлассных (по крайней мере, по меркам российской бюрократии) управленцев-оптимизаторов. Вряд ли это чисто технический, переходный кабинет, который уберут через полгода?
— Я думаю, что даже если будут досрочные выборы в Госдуму, нынешнее правительство пришло явно не на полгода, не на год. Путин настроил инструмент, и ему хочется результата, он даст людям возможность поработать. У экспертов так сложилось, что если правительство техническое — это сразу значит слабое. Многие мои коллеги говорят, что новый кабинет нельзя считать техническим. Но тут важно определиться с терминами. Технический кабинет — это кабинет минимально идеологизированный, выстроенный исключительно и только под повестку президента, неполитизированный, то есть не имеющий собственного политического «я». Это правительство — не игрок, это исполнитель. Однако «технический» не значит «слабый».
Вот кабинет Медведева был политическим, но очень слабым, кабинеты Зубкова и Фрадкова — техническими и слабыми, а правительство Мишустина техническое и очень сильное.
В том плане, что у него мандат на реализацию серьезных задач, чего не было, например, у правительства Фрадкова и Зубкова. И в этом разница. Оно пришло, чтобы добиваться очень амбициозных целей. И оно пользуется подчеркнутым доверием президента.
Думаю, это вторая попытка Путина создать в определенном смысле меритократический кабинет (первая была в 2000 году), насколько это реально в условиях нынешнего режима. По многим можно сказать, что у них есть заслуги на своих участках работы. Я бы объясняла новый состав желанием собрать людей, добившихся определенных успехов, но с которых можно будет по полной спрашивать результат. Это тоже особенность новой кадровой политики: с технократов, неопытных и серых фигур в политическом плане, легче спрашивать и в случае чего — заменять.
— Если посмотреть на «новичков» среди министров и вице-премьеров, можно заметить, что около половины из них так или иначе связаны или с Мишустиным, или с Собяниным. То, что новый премьер привел с собой своих людей, — наверное, естественно, так делают все. Но почему в новом правительстве столько людей, косвенно близких к московской мэрии?
— То, что Мишустин получил возможность назначить двух своих вице-премьеров и третьего, Чернышенко, который считается его давним другом, — это как раз подтверждение того, что он будет хоть и техническим, но сильным премьером. Насчет Собянина — я бы к этому относилась осторожно. Никаких «людей Собянина» нет. У Собянина есть такое свойство: собирать вокруг себя сильных управленцев. Это не фигуры, которые с ним с 1990-х годов (таких почти нет). Это люди, которые делали карьеру и состоялись, добились успеха задолго до Собянина. Так что речь не об усилении Собянина, а о том, что его кадровая политика достаточно эффективна: люди, которых он собирает вокруг себя, востребованы потом на федеральном уровне. Причем это люди, которые имеют не менее тесные отношения с другими влиятельными игроками. Тот же Решетников, например, — с Юрием Трутневым и Дмитрием Козаком.
«Никаких "людей Собянина" в правительстве нет. Он технократ с политическим лицом». Фото: Антон Новодережкин / ТАСС
— О большом политическом будущем Собянина в последнее время говорят так много, что сложно удержаться от разных предположений.
— Дело в том, что пост премьер-министра политически и социально очень опасен. Почему не назначают в правительство, например, Сергея Чемезова, Игоря Сечина или Аркадия Ротенберга? Эта должность несет в себе такие риски, в которые никто по большому счету не хочет ввязываться. Это служба, ответственность. Тот же Собянин — если бы он стал премьером, то за несколько лет мог бы серьезно растратить весь свой политический капитал. Это автоматически напряженные отношения с Госдумой, с ЕР, с системной оппозицией. Это значит быть на передовой линии войны. Все выучили урок с Улюкаевым, который оказал очень сильное впечатление на элиты. Да и сам Путин не спешит назначать тяжеловеса (хотя Собянин — не ранний соратник Путина, а политический технократ). Мне кажется, ему комфортно работать с технократами, у которых нет собственного политического лица. У Собянина оно есть, это фигура, которая создает вокруг себя определенные политические ожидания и воспринимается элитой как потенциальный преемник, как игрок, встроенный в системы политических отношений.
А Мишустин — это солдат. Ну а вопрос, является ли Собянин преемником, — это к Путину.
— В послании президента были явные намеки на движение, пусть и слабое, в сторону усиления роли парламента в России. Позднее оказалось, что все наоборот, полномочия президента только вырастут. Зачем было пускать публику по ложному следу?
— Я бы не сказала, что здесь была какая-то специальная игра — создать впечатление, что Россия движется в сторону парламентской республики. Я думаю, что задумка заключалась в том, чтобы показать, что ужесточения режима не будет. И в рамках этой игры стали спекулировать на введении элементов парламентской республики, причем с массой оговорок про необходимость сильной президентской власти. Путин несколько раз повторил, что президентская власть останется доминирующей, иметь слабого президента для России опасно. И даже идею появления «наставника» отверг — никаких вторых лиц, только президент как доминант.
Интрига связана исключительно с тем, что Кремль не хотел, чтобы эта реформа выглядела как движение в сторону какого-то консерватизма, хотели создать более благоприятный имидж. Кстати, неслучайно практически одновременно Путин пошел на знаковые шаги — уступил по статье 210 УК (создание преступного сообщества при экономической деятельности) и смягчил ответственность врачей за потерю наркотиков. Это мало кто заметил, но Путин тут явно преступил через себя и, вероятно, прислушался к рекомендациям своих советников, посчитавших, что для общего дела нужны позитивные сигналы для общества и бизнеса.
Иными словами, Кремль приложил усилия к тому, чтоб Путин не казался, грубо говоря, узурпатором.
Но никакой парламентской республики всерьез никто, кроме, может быть, Володина, не обсуждал.
Другое дело, что в послании Путин сказал, что президент не сможет не согласиться с выбором премьера Госдумой. Эта фраза многих увела по ложному следу. Как мы видим, в итоге Госдума никакого премьера выбирать не будет, все по старой схеме — она только соглашается или нет. Тут разница чисто риторическая — утверждать или давать согласие. Возможно, между моментом оглашения послания и разработкой итогового законопроекта в него были внесены какие-то коррективы в пользу президента. Видно, что идет большая спешка, и я думаю, никто особо не задумывается о том, как все это выглядит со стороны. Так,
весьма некрасиво вышло с рабочей группой по изменению Конституции: ее только создали, а через несколько дней президент уже вносит свой пакет.
— Хотите сказать, что все это экспромт?
— Нет, долгосрочный план у них, конечно, есть. Путин готовил все это дело, вероятно, на протяжении последних месяцев. По моим субъективным ощущениям, он уже знает, кто преемник. Но что касается Конституции, то с 2017 года шла активная работа над сбором идей, свои наработки имелись в самых разных заведениях — от РАН до Совбеза и администрации президента. А Путин в каком-то очень узком кругу уже решал, как это все будет выглядеть в конечном итоге. Несколько месяцев назад определили конфигурацию, и началась работа над законопроектом. В момент оглашения послания не были закончены только отдельные детали.
Почему сейчас Путин так спешит? Чтобы удержать максимальный контроль над ситуацией.
Иначе слишком много факторов может вмешаться и помешать транзиту. Этот вопрос — почему так быстро — не нужно путать с другим вопросом — почему так рано, за четыре года до президентских выборов. Первый имеет ясный ответ: это стилистика Путина — молниеносно проводить значимые решения, чтобы ничто не вклинилось, никто не повлиял. Второй пока остается интригой.
Фото: Лев Федосеев / ТАСС
— Вы писали, что поправки в Конституцию создают «предохранители», чтобы ограничить власть потенциального преемника. Но как это может работать, если в России де-факто сохраняется суперпрезидентская система?
— Это только предохранители, то есть не способ заблокировать президента, а способ втянуть его в диалог. Большинство поправок направлено на то, чтобы ограничить преемника, не лишая его реальных полномочий. Путин не хочет оставаться лидером страны, но хочет, чтобы преемник был вынужден считаться с мнением элиты и не принимал радикальных шагов, которые могут вызвать отторжение. То есть будущей конфигурацией власти будет тандем с двумя центрами влияния: новым преемником и Путиным. При этом второй будет иметь не столько институциональное, сколько политическое влияние через три рычага: рейтинг, партия власти и свои люди.
Что же касается предохранителей, то это в первую очередь невозможность для президента без согласия партии власти назначать премьер-министра и всех членов правительства. Хотя в конечном итоге президент сможет распустить парламент, если тот трижды отклонит кандидатуру премьера. Но президент будет вынужден иметь второй ключ — согласие «Единой России», — чтобы назначить правительство. Второй механизм — это обязательные консультации с Совфедом по назначению силовиков. Хотя и это, опять же, ни к чему не обязывает. И наконец, Госсовет, который получит пока не очень понятные рычаги влияния, но явно будет претендовать на роль координационного центра. Это платформа, где Путин (хотя это пока лишь опция) будет координировать принятие ключевых стратегических решений, но не принимать их. Именно президент наделен полномочиями формировать Госсовет, и
единственная гарантия для Путина сохранить значимое место — это лояльность преемника. Ничто другое не может ему ничего гарантировать.
У меня стойкое ощущение, что все происходящее — это только первая часть пьесы. Будет продолжение. Мы многого пока не понимаем, на важные вопросы нет ответов. Проблема этой реформы, как и в случае с повышением пенсионного возраста, — она проводится в одностороннем порядке без реального обсуждения. Путин не считает нужным объяснить, что за всем этим последует, раскрывать свои планы, вообще дискутировать обо всем этом. Это свойство режима — общество и элита по умолчанию считаются согласными, а несогласные отнесены к категории врагов государства. Так что инициатива пока останется в руках Путина.
Ваше мнение?
