Взяточничество – одно из широко распространенных негативных социальных явлений, возникающих вместе с возникновением государственного аппарата. Взяточничество подробно исследовано в системе права. Это явление трактуется как одно их тяжких должностных преступлений, связанных с реализацией служебных полномочий.
Ключевой элемент взяточничества – взятка. Она оплачивает особое поведение (действие или бездействие), либо покровительство взяткополучателя в рамках его служебных полномочий в интересах взяткодателя.
Взяточничество – сложное, многоаспектное явление, имеющее юридически-правовое, историческое, социологическое, нравственное и культурологическое измерение.
История взяточничества теряется в глубине веков. Деятельность государства связана с выполнением определенных социальных функций. Гражданин (поданный) вступает в многообразные отношения с чиновниками и представителями государственных институтов – церкви, суда, нотариата, налоговых служб и т.д., с военными и гражданскими властями.
Исходя из интересов государства, всякое должностное лицо призвано действовать согласно букве и духу закона. В реальности же чиновник располагает возможностью – как действовать в соответствии с законом, так и затягивать выполнение своих служебных функций. Кроме того, он может идти на прямое нарушение закона (должностных инструкций) в интересах того или иного лица.
Обе эти стратегии взяточничества нашли свое отражение в букве закона. Так, уголовное право царской России различало два вида данного преступления: мздоимство и лихоимство.
Взятка, данная за совершение действия, входящего в круг обязанностей должностного лица трактовалась как мздоимство.
Взятка за совершение служебного проступка или преступления в сфере служебной деятельности трактовалась как лихоимство.
Иными словами, чиновник, выполнявший свои служебные обязанности и выдававший просителю копию подлинного решения суда только после получения взятки – мздоимец. Чиновник же, выдававший копию решения, в которой существо дело было искажено в интересах взяткодателя – лихоимец.
Проблема взяточничества имеет два измерения.
Во-первых, государство не в состоянии полностью контролировать каждого своего агента.
Во-вторых, заинтересованные в благоприятном решении своей проблемы люди, обращаясь к чиновнику, сами несут ему подношения. Иными словами, осуждая взяточничество в принципе, в критической ситуации массовый человек склонен прибегать к взятке.
Традиция взяточничества
Традиция взяточничества в значительной степени задана историей формирования государственного аппарата. В ранних государствах не существовало денежной оплаты труда чиновника.
Доходы «государевого человека» формировались из нескольких источников: государственный служащий мог получать натуроплату продуктами и необходимыми для жизни предметами обихода; за службу его могли наделить землей и крепостными; сборщик налогов забирал часть собранного в свою пользу и т.д.
Помимо этого доходы чиновника формировались в результате служебных взаимодействий с подданными в подведомственных ему пределах. Когда агент государства вступал во взаимоотношения с «челобитчиком», эти отношения предполагали оплату. Она могла определяться традицией, не быть строго фиксированной, зависеть от имущественного статуса просителя, важности дела, но плата предполагалась в любом случае.
Человек, обратившийся к агенту власти с любым делом (жалобой, просьбой, требованием суда и т.д.) всегда нес нечто в своей руке.
Подношения просителей в значительной, а часто в решающей мере формировали доходы чиновника. А поскольку ответ на обращение просителя во многом зависел от усмотрения государственного человека, для того, чтобы дело «выгорело», надо было принести хороший дар. Такая практика существовала тысячелетия.
Она подталкивала обе стороны (и чиновников, и население) к злоупотреблениям. Чрезмерный рост взяточничества оборачивался социальными и политическими проблемами. Правитель, допускавший разгул взяточничества, рисковал своей властью, поэтому государство постоянно вело борьбу со злоупотреблениями чиновников. Однако носитель верховной власти мог действовать только руками тех же чиновников.
Поэтому в стратегическом плане такая борьба была обречена на поражение. Политика жестких репрессий позволяла на время снизить уровень взяточничества. Но со сменой правителя все возвращалось на круги своя.
В итоге сформировалась традиция, согласно которой к государственному служащему надо идти с дарами.
Борьба со взяточничеством
В ходе своего исторического развития зрелое государство обретает достаточно эффективный способ борьбы со взяточничеством. Прежде всего, оно исключает оплату труда чиновника просителем. Государственные структуры выполняют требуемые действия бесплатно, либо гражданин оплачивает необходимые сборы, минуя чиновника. Для этого все госслужащие переводятся на зарплату.
Такая модель предполагает достаточный по своим размерам, госаппарат и требует значительных ресурсов, а значит, предполагает развитую экономику, способную прокормить зрелое государство.
В Европе переход к регулярной и достаточной оплате труда госслужащих связан с наступлением Нового времени, разворачиванием процессов модернизации и выступает одной из предпосылок формирования современного правового государства.
В наиболее успешных, зрелых и устойчивых государствах госслужба пользуется уважением. Чиновник получает достойную зарплату, перед ним разворачиваются перспективы служебной карьеры, которые напрямую зависят от сохранения безупречной репутации. Госслужащие получают солидную пенсию.
В результате подобных преобразований формируется субкультура чиновничества с особым профессиональным чувством личностного достоинства, покоящегося на безупречной честности и добросовестном выполнении своих профессиональных обязанностей.
Характерно, что в слаборазвитых странах, славящихся высоким уровнем коррупции, чиновники получают низкую, часто заведомо недостаточную зарплату, которая выплачивается нерегулярно.
Закон в сознании человека
Коренное преобразование системы государственной службы – лишь один из факторов минимизации взяточничества. Второй существенный момент предполагает радикальное изменение морального климата в обществе. Ядро этого процесса связано с утверждением доминанты юридизма.
Понятие «юридизм» описывает высокий статус ценностей закона в сознании человека. Юридизм превращает следование букве и духу закона в безусловную нравственную норму. Человек, сформированный в рамках такой культуры, следует установленным законам, нормам и правилам, не в силу обстоятельств и санкций внешнего характера, а согласно императивной нравственной установке.
Он твердо уверен в том, что переходить дорогу строго на зеленый свет – его моральная обязанность как гражданина и цивилизованного человека.
Вопреки устойчивым представлениям, корни взяточничества не сводятся к своекорыстию чиновников. Живучесть взяточничества в традиционном обществе обусловлена тем, что взятка необходима не только берущему, но также и дающему.
Дающий и берущий взятку объединяются на почве презрения к государству и законности. Между этими людьми складываются устойчивые связи, позволяющие рядовому человеку постоянно нарушать закон. В критической ситуации всегда можно «отмазаться», «откосить» и т.д.
Массовая практика взяточничества рождает противозаконные солидарности. При этом энергия общества оказывается направленной на поиск путей обхода закона. Высокий уровень взяточничества – свидетельство того, что реальная жизнь общества далека от официально заявленных законов. Взяточник откупается от государства со всеми его установлениями, покупая своими подношениями право жить «не по закону, а по совести», то есть в соответствии с повседневно утвердившейся традиционной практикой.
Не случайно в царской России бытовало известное изречение, о том, что в России свирепость законов усмиряется их всеобщим невыполнением.
Юридизм как императивный принцип возможен только в том случае, когда законы обретают в сознании человека нравственную санкцию. Я исполняю закон, поскольку он справедлив и это закон моего государства. Глупо требовать от заключенного в концлагере искреннего и добросовестного исполнения предписаний лагерной администрации.
Иное дело – позиция сознательного гражданина. Юридизм предполагает полноценное переживание гражданских чувств. На смену отчуждения от государства, принимающего свирепые законы, приходит чувство подлинной причастности государству, а значит причастности, как к процессам законотворчества, так и исполнения законов. Такая система представлений складывается в зрелом гражданском обществе.
Наконец, юридизм неотделим от утверждения подлинно независимого суда и создания эффективной судебной системы.
В странах, где уровень взяток критически высок, законодательство сформулировано таким образом, что его невозможно не нарушать. И это – неизбежное следствие отчуждения общества от государства. Здесь бюрократия сознательно формулирует законы и подзаконные акты так, что каждый смертный становится нарушителем, а значит, побуждается к взятке.
Правовая демократия и зрелое гражданское общество коренным образом изменяют ситуацию. Здесь каждый гражданин имеет возможность (участвуя в политическом процессе как избиратель) влиять и на законотворческий процесс и на правоприменительную практику. Далее, через институты гражданского общества гражданин в состоянии контролировать администрации любого уровня, требовать гласности во всех случаях, представляющих общественный интерес, инициировать референдумы, требовать отставки скомпрометировавших себя чиновников и т.д.
Общественные организации заняты не только контролем, но и позитивным взаимодействием с государственными структурами. Они участвуют в конкретной работе (с беженцами, инвалидами, наркоманами), совместными усилиями разрабатывают проекты нормативных актов, ведут агитацию, разъяснительную и просветительскую работу и т.д.
Таким образом, граждане, во-первых, деятельно участвуют в процессе создания и совершенствования справедливых норм и, во-вторых, непрестанно следят за их исполнением этих норм как чиновниками, так и всеми остальными согражданами. Люди не только сами исполняют законы, но и следят за тем, как исполняют законы другие.
Здесь возникает немыслимая в традиционном обществе практика – граждане в массовом порядке сообщают о замеченных ими нарушениях закона, видя в этом исполнение своего гражданского долга. На смену массовой солидарности на почве обхода закона приходит солидарность на почве утверждения законности.
В демократических обществах складываются и оттачиваются нормы и практики, позволяющие минимизировать пространство возможных злоупотреблений. Формируются весьма жесткие нормы поведения чиновника и публичного политика, оттачиваются процедуры проведения тендеров и конкурсов на выполнение государственных и муниципальных подрядов, государство минимизирует функции распределения средств и ресурсов, бюджеты государственных органов расписываются постатейно и предаются гласности и т.д.
Ко всему этому, чиновники и политики любого уровня находятся под пристальным контролем со стороны СМИ, оппозиционных политических партий и общественных организаций.
Уровень взяток
Борьба со взяточничеством – исключительно сложный и длительный процесс. Тем не менее, утверждение в общественном сознании принципов юридизма, формирование зрелого гражданского общества и цивилизованного аппарата госслужащих позволяет критически снизить уровень взяточничества и превратить взятку из норы жизни в исключение. Так проблема взятки высвечивается с точки зрения логики общеисторического развития.
В современном обществе практика взяточничества неизбежно порождает такое социальное зло, как коррупцию. Дающий и берущий взятку срастаются в преступное сообщество, которое преследует свои собственные цели.
Уровень взяток при этом, как правило, существенно превышает заработную плату коррумпированного чиновника, который работает уже не на государство, а на преступную группу. Если в обществе не находится действенных механизмов противостояния коррупции, происходит перерождение госаппарата, срастание его с бизнесом и криминалом.
В популярной литературе сложился термин «бангладешизация», как образ разворовывания любых ресурсов направляемых на цели развития. Бангладеш – далеко не единственный пример общества, пораженного коррупцией.
Уровень взяток зависит от степени стабильности общества. Он резко возрастает в эпохи ослабления государства. Войны, революции и социальные потрясения, связанные с крушением устойчивых моральных ориентиров оборачиваются разгулом взяточничества и коррупции.
Чем выше уровень жизни, тем ниже уровень взяточничества. Безграничная коррупция с особой силой поражает нищие страны. Чем стабильнее общество, чем устойчивее, социальная и политическая система, чем крепче экономика – тем ниже уровень взяточничества. Высокая динамика, ситуация догоняющего развития иногда оборачивается высоким уровнем взяточничества (Бразилия).
Уровень взяток существенно различается от страны к стране. В целом уровень взяточничества в устойчивых правовых демократиях Западной Европы низок. Причем, в странах протестантского Севера Европы и англосаксонском мире уровень взяточничества ниже, в обществах католического Юга Европы – несколько выше.
В Восточной Европе уровень взяточничества традиционно выше. Что же касается стран Азии, Африки и Латинской Америки, то здесь, рядом с более или менее благополучными, находятся страны, лидирующие по уровню взяточничества и коррупции.
Во все времена взятки осуждались с моральных позиций. Взяточников осуждали правители и религиозные пророки, писатели и публицисты. В Ветхом Завете, среди законов, полученных на горе Синай непосредственно от Господа, которые Моисей должен был объявить своему народу, читаем: «Даров не принимай; ибо дары слепыми делают зрячих и превращают дело правых» (Исход 23–8). В современной западной журналистике целая плеяда высоких профессионалов сделала себе имя «разгребателей грязи».
В правовых демократических государствах общественное мнение играет существенную роль в деле поддержания законности. При этом государственный аппарат находится в сфере самого пристального внимания, а общественное мнение влияет на кадровую политику власти. В такой ситуации скомпрометировавший себя чиновник не имеет шансов вернуться на государственную службу.
Взяточничество на Руси
В русском законодательстве взятка, в средневековой терминологии – «посул», впервые упоминается в правовых документах конца 14 в. Что же касается традиции подношений и подарков представителям власти, то она, по-видимому, существовала всегда. Первоначально подношения были основным источником содержания государственного аппарата.
В Древней Руси в основе административной системы лежали так называемые «кормления». Представители центральной власти на местах не получали жалованья, а содержались, или кормились за счет подвластного населения. Размеры такого содержания определялись официальными документами и обычаем. При подобной системе управления взяток в современном смысле слова не существовало. Посул понимался как злоупотребление в кормлении, как превышение норм, установленных для кормленщиков.
С формированием централизованного аппарата управления (16 в.) в России появляется бюрократия – слой чиновников, получавших жалование из казны. Процесс формирования бюрократии был постепенным. Поэтому чиновничество впитало в себя многие традиции системы кормлений. Только теперь чиновники кормились не с подвластной территории, а с собственной должности.
Так, к концу 17 в. в России существовали три вида подношений чиновникам. Наиболее распространенной была плата за техническую работу, например, за оформление документов. Не менее редкими были подарки чиновникам. Назывались они «почестями» или «поминками». «
Почести» и «поминки» считались не подкупом чиновника, а знаком уважения к представителю власти.
Наконец, прямой подкуп с целью добиться решения дела в свою пользу назывался «посулом», который рассматривался как должностное преступление и карался по уголовному законодательству. Понятно, что грань между разрешенной «почестью» и запрещенным «посулом» была весьма зыбкой. Размеры «почестей и поминок» были общеизвестны и освящены традицией. Затягивая решение дел, чиновники умели подвинуть просителя к выплате требуемых подношений.
Преобразования Петра I, направленные на создание соответствующего эпохе рационального государственного аппарата, столкнулись с традицией взяточничества. Петр запретил любые подношения чиновникам, однако, именно при нем взяточничество и казнокрадство становится подлинно всеобщим явлением.
Взяточничеством грешили люди в ближайшем окружение императора, включая одного из самых выдающихся казнокрадов в истории России – Александра Даниловича Меншикова. Петр просто не располагал людьми, способными устоять перед соблазном неправого обогащения. Он повесил прославившегося грабежом местного населения первого сибирского губернатора, князя Матвея Гагарина, но подобные акции не меняли положения вещей.
Еще сложнее было бороться с взяточничеством и воровством среди низшей бюрократии. Фискалы – чиновники, призванные следить за работой чиновничьего аппарата – просто забирали свою долю от поборов.
Уже Екатерина I свернула всю борьбу с мздоимством. Отчасти это было связано с тем, что в разоренной реформами и войнами стране не было денег на содержание бюрократического аппарата.
Уровень взяточничества в России в 18–19 вв. был традиционно высоким. Взяточничество возрастает с началом Первой мировой и достигает фантастических масштабов во время Гражданской войны.
Масштаб взяточничества в СССР, в силу особенностей политической и экономической системы, был существенно ниже дореволюционного. Уточним, речь идет о масштабе взяток, а не о распространенности явления.
В стране, где человек, имеющий автомобиль, рассматривался как весьма состоятельный, взятки и подношения считались не на сотни тысяч, а на сотни рублей.
В последние десятилетия советской истории, с возникновением «цеховиков» и появлением теневой экономики, рос уровень коррумпированности госаппарата, а значит и масштаб взяточничества. Взятки дифференцируются в зависимости от уровня доходов взяткодателя. Хворая бабушка несла деревенскому врачу курицу со своего подворья, а директор завода, выбивавший оборудование для выпуска «левой» продукции платил чиновникам Госснаба десятки тысяч рублей.
Распад СССР и изменение общественного строя породили особые условия для взяточничества. Формирование рыночных отношений в бывшем социалистическом обществе, отсутствие целостной нормативно-правовой базы предпринимательской деятельности, раздел общегосударственной социалистической собственности, на фоне дефицита демократических традиций и отсутствия гражданского общества создали исключительно благоприятные условия для чиновничьих злоупотреблений.
Взяточничество приняло подлинно всеобщий характер. Взятки в современной России – это Монблан, в основании которого – неисчислимые подношения слесарю-сантехнику на бутылку, врачу, медсестре и нянечке в больнице, воспитателю в детском саду и т.д. На вершине же лежат исчисляемые в миллионах долларов взятки крупным госчиновникам, поступающие на шифрованные счета в зарубежных банках.
Согласно данным президента фонда ИНДЕМ Георгия Сатарова (май 2002), российские граждане ежегодно тратят на взятки различным должностным лицам в общей сложности не менее 37 млрд. долларов. Сумма эта соотносима с размерами государственного бюджета страны.
В русской культуре взятка обретает бесчисленные выражения. От эпохи средневековья наследуются образы «шемякина суда» и «московской волокиты». Чиновников в народе веками почитают «крапивным семенем». На окраинах великой империи взятка имела множество имен. Среди них: тюркские – «бакшиш», «хабар», украинское – «магарыч».
Классическая литература донесла до нас эвфемистические определения взятки присущие 19 в. – «барашек в бумажке», «рекомендательное письмо за подписью князя Хованского». Двадцатый век породил обороты более грубые и выразительные: «дать на лапу», «подмазать», «сунуть».
Словарь Даля приводит массу пословиц на нашу тему. Среди них: «Судьям то и полезно, что в карман полезло», «Всяк подьячий любит калач горячий», «В суд ногой – в карман рукой», «Земля любит навоз, лошадь овес, а воевода принос».
История русской литературы полна образами мздоимцев и лихоимцев. Взяточник – дежурный персонаж пьес и журналов эпохи Екатерины Великой. Вся классическая литература: Гоголь, Некрасов, Сухово-Кобылин, Салтыков-Щедрин, Чехов и многие другие авторы обращаются к этой вечной теме, часто помещая взятку и взяточника в центр сюжета.
В советской литературе образ взяточника уходит на второй план, однако эта метаморфоза задана идеологически, ибо в космосе советской идеологии взятка – изживаемое наследие проклятого прошлого.
Начиная с эпохи Перестройки, публицистика, литература и искусство заново обратились к теме взяточничества. Сегодня коррупционер – непременный персонаж произведений самого разного порядка от телерепортажей типа хроники МВД и статей в бульварных газетах, до публикации результатов социологических исследований и телесериалов детективного жанра. В российском обществе нарастает стремление осознать природу рассматриваемого нами явления.
Потребность в понимании корней и причин взяточничества – хороший симптом. Понимание – непременное условие борьбы с этим социальным пороком.
Уровень взяточничества, так же как и уровень коррупции, преступности, наркомании, – надежный индикатор социального неблагополучия. Прежде всего, борьба с взяточничеством возможна; в этом нас убеждает пример стран правовой демократии. Во-вторых, борьба с взяточничеством и коррупцией представляет собой один из элементов демократического преобразования общества.
Построение правовой демократии и формирование зрелого гражданского общества: надежный способ оттеснить взятку на периферию общественной жизни, превратить взяточника из «хозяина жизни» в презираемого жулика, которого сторонится каждый уважающий себя человек.
Автор: Игорь Григорьевич Яковенко
