По нашей просьбе несколько юристов изучили тему. Отдельно друг от друга свои правовые оценки «Деталям» предоставили:
Наталья Кантович – юрист с многолетним стажем, специалист по вопросам глобальной политики мира и безопасности, а также международному бизнес- и налоговому праву. Юридические основы деятельности структур ООН она исследует с 2018 года и посвятила часть своей диссертации данной теме (Лондон).
Евген Цибуленко — юрист, профессор международного права (Таллинн).
Глеб Боруш — кандидат юридических наук, доцент, специалист по международному праву (Копенгаген).
— Процедуры замещения страны в Совбезе ООН нет, как таковой. Она не прописана. Как нет и процедуры исключения из Совбеза, — объясняет Наталья Кантович. — Тем не менее, в истории Совбеза есть два примера такого замещения: Российская Федерация заняла место СССР, на основании письма от президента РФ Бориса Ельцина, направленного в ООН 24 декабря 1991 года и с согласия 11-ти глав-государств – членов СНГ (в Содружество не вошли Грузия и страны Балтии). А Китайская Народная Республика со столицей в Пекине в 1971 году заместила в Совбезе Китайскую Республику (Тайвань).
Поскольку процедуры нет, невозможно сказать, достаточно ли 11-ти стран-бывших республик СССР для подтверждения права России быть там, или нет. Важный момент: Совет Безопасности самостоятельно принимает собственные процедурные правила (ниже мы еще раз вернемся к этому пункту). Они существуют, но подвижны: утверждены в 1946 году, в последний раз были изменены в 1982-м. Каждый раз ООН импровизировала, и по России решение было очевидно политическим.
Главы 11 стран из 15-ти бывших республик СССР, вошедших в состав СНГ, включая президента Украины, согласились на той алма-атинской конференции считать РФ правопреемницей СССР в отношении внешних активов и долга СССР. Это означало следующее: внутренние активы и обязательства Советского Союза распределялись между всеми участниками соглашения, а внешние активы и обязательства брала на себя Россия. И она эти обязательства выполняла. Вот один из примеров: в зарубежном суде рассматривалось дело о затоплении недалеко от Новой Зеландии советского корабля, в результате чего погиб член экипажа и был причинен ущерб многим австралийским пассажирам. Балтийская судоходная компания принадлежала правительству СССР и была им застрахована. Однако на момент рассмотрения иска Союза уже не существовало. Юристы истцов подняли вопрос членства России в Совете безопасности ООН, и Россия сразу приняла на себя обязательства, связанные с затоплением корабля, поскольку не желала потерять место в СБ ООН.
Еще один аргумент в пользу преемственности: уже к январю 1992 года большое количество стран автоматически признали Россию преемницей СССР, без принятия каких-либо специальных актов об этом. Дипломатические, консульские и другие советские представительства за рубежом были признаны соответствующими представительствами Российской Федерации, без переаккредитации, без дополнительных процедур — никто против этого не возражал. И в международных договорах, ранее заключённых Советским Союзом, Россия продолжила осуществлять права и выполнять обязательства стороны.
А вот в ООН возник вопрос. И тут решили, что в ООН Россия будет не правопреемницей, а продолжательницей Советского Союза. Именно во избежание процедуры принятия нового государства как нового члена Организации, было сказано: мы (Россия) – не новое государство, Советский Союз продолжается в нас.
Продолжатель – не правопреемник. Новый термин возник именно в связи с необходимостью занятия места СССР в ООН. Такой концепции не существовало раньше. Но ее все приняли, и 31 год это никто не оспаривал. Такая смена была допущена, поскольку это всем было удобно. Это позволило избежать «серьезного конституционного кризиса для ООН», а также это было сигналом признания мирного изменения политического порядка в России и признания перехода к России существенного количества обязательств, активов и привилегий СССР.
Сегодня едва ли реально оспорить правомерность замены СССР Россией в ООН на данном основании. К тому же это могло бы затронуть интересы Китая (ведь если по России поднимется вопрос, то может подняться и по КНР), и еще более — интересы Великобритании: предположим, теоретически, что от нее отделится Шотландия (а такие настроения существуют), в этом случае, оставшаяся часть Великобритании должна считаться тем же самым государством-членом Совбеза, или уже новой страной?
Но это не значит, что ничего нельзя сделать.
В числе основателей ООН был не только Советский Союз (продолжателем которого стала Российская Федерация), но также Украинская СССР (преемник – Украина) и Белорусская ССР (преемник – Республика Беларусь). Украина и Белоруссия занимали особое положение в этом отношении, их не надо было принимать заново. И они являлись столь же равноправными республиками Советского Союза, как РСФСР.
Следовательно, представитель Украины может напомнить, что его страна является таким же основателем ООН, как Россия и Беларусь. Но поскольку Россия нарушила нормы международной безопасности, что подтверждено как минимум двумя резолюциями Генеральной Ассамблеи в 2022 году, а Беларусь столь же официально признана ее союзницей в преступлениях – Василию Небезне, полпреду РФ, следует освободить место, которое должен и вправе занять Сергей Кислица, полпред Украины.
После этого заявления должна включится процедура, согласно статье 17 процедурного кодекса Совета Безопасности – о легитимности полномочий представителей в Совбезе. Поскольку очевидно, что представитель России откажется освободить место добровольно, легитимность его присутствия должна оспорить третья сторона.
Вопрос поднят – значит, он должен поступить на голосование в Совбезе, причем считаться процедурным! Конечно, россияне будут утверждать, что это вопрос политический и им должны оставить право вето, но – нет, ведь оспаривается лишь законность и полномочия представителя. Соответственно, тут права вето нет. И тогда, если квалифицированным большинством в 9 из 15 членов Совета Безопасности такое решение будет поддержано, то представителям России придется покинуть зал, а представитель Украины сможет занять место Советского Союза — потому что в 23-й статье Устава ООН постоянным членом Совбеза значится по-прежнему Советский Союз.
Так выглядит реальная возможность выгнать РФ из Совета Безопасности. Причем 1 января 2023 года изменился его состав — 4 страны выбыли, 4 другие сменили их, и есть мнение, что в нынешнем составе собрать 9 голосов за это решение проще, чем прежде.
Если такую юридическую процедуру удастся провести, то далее продолжателем Советского Союза будет Украина.
Это было бы не только морально оправдано, но и вывело бы сам Совбез из паралича в котором он сейчас пребывает. Ведь сегодня Совет не в состоянии даже запретить России голосовать по тем конфликтам, в которых она сама участвует!
Хотя 27 статья Устава ООН – положение о голосовании — гласит, что по спорам, в которых страна-член Совбеза является участником, она не имеет права голосовать, не говоря уж о наложении вето. Так что непонятно, почему России давали голосовать ранее по Сирии, а теперь – по Украине. А поскольку, напомним, Совбез сам волен устанавливать собственные процедуры, он вполне может действие этой статьи распространить на вооруженные конфликты, — резюмирует Наталья Кантович.
Добавим к этой экспертизе еще несколько юридических ремарок – де-факто усиливающих приведенную выше позицию.
— Когда в 1971 году вместо Китайской Республики (Тайвань) членом Совбеза сделали КНР, за это голосовали даже не двумя третями голосов, а обычным большинством — коль скоро речь шла не об исключении, решили, что не требуется квалифицированного большинства, достаточно обычного: 50%+одна страна. То есть, скажем, если поднять вопрос не об исключении, а о смене Украины на Россию [в рамках былой преемственности], то может хватить и обычного большинства. Если полностью копировать этот китайский прецедент, даже квалифицированного большинства не потребуется, — предполагает профессор международного права Евген Цибуленко.
— Напомню, что Беловежское соглашение положило начало процессу распада Советского Союза. Его знаменитая преамбула гласила, что Советский Союз как геополитическая реальность и, подчеркиваю, субъект международного права прекращает свое существование (на это указывал также Иегуда Цви Блюм — профессор юриспруденции в Еврейском университете в Иерусалиме, бывший послом Израиля в ООН в 1978-1984 гг, он оспаривал ранее правомочность такой роли России — прим. «Детали»). Эту фразу все знают, — говорит кандидат юридических наук, доцент специалист по международному праву Глеб Богуш. — Так что континуитет («правопродолжательство», концепция непрерывности государственности) – очень проблемная фикция, особенно применительно к России. Она стала общеобязательной только при Путине. Когда меняли Конституцию в 2020 году, туда внесли и поправку , в которой говорится про правопреемство и про этот континуитет. С юридической точки зрения формулировка очень плоха — но, тем не менее, Советский Союз, что называется, поместили в Конституцию, наряду с другими безумными поправками.
Минус в том, что сама Украина, в лице тогдашнего президента Леонида Кравчука, была подписантом заявления глав государств СНГ, которые поддержали такую схему — продолжение членства СССР в ООН в лице России. Абсолютно понятно, что лежало в основе этого — известная история с долгами и другие вопросы. Сейчас Украина пытается снизить значение этого письма, говоря, что оно не прошло процедуру ратификации — но этого не требовалось. Президент Кравчук, согласно украинскому праву, обладал такими полномочиями.
Но я считаю позитивным рост интереса к этим вопросам. И предложил бы, как вариант, инициировать обращение в Международный Суд, поскольку очевидно совершенно, что вопрос это — правовой, касающийся функционирования органов ООН. Такие вопросы вполне могут решаться международным судом, через консультативное заключение. Такой вариант внесет ясность в очень важный вопрос, важный в том числе для самой России, её будущего — нельзя же, в самом деле, отождествлять Россию исключительно с нынешним режимом.
Нужно отказаться от исторических мифов, один из которых – будто Россия, Советский Союз, Российская империя – всё это одно и тоже. По-моему, это совершенно несерьезно — но, к сожалению, вбито уже в голову очень многим поколениям не только юристов, но в целом россиян.
Эмиль Шлеймович, Нателла Болтянская, «Детали». Фото: AP Photo/Richard Drew
1
